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遲遲不願進步的政府：論汽燃費隨油徵收
中正大學財經法律研究所財經法組研究生李宣佑
汽車燃料使用費係依據公路法第 27 條第 1 項：「公路主管機關，為公路養護、修建及安全管理所需經費，得徵收汽車燃料使用費；其徵收費率不得超過燃料進口或出廠價格百分之 25。」之規定辦理課徵，並明訂汽車燃料使用費係用於籌措公路養護、修建及安全管理所需要之經費，其目的在於建構完善之公路設施供用路人使用，大法官釋字第 593 號解釋亦認為，課徵汽車燃料使用費之主要目的係為籌措公路養護、修建及安全管理所需經費，係屬重大之公益目的；而由公路法第 27 條第 2 項規定由交通部會商財政部訂定汽車燃料使用費徵收及分配辦法，該辦法第 2 條即規定凡行駛公路或市區道路等之各型汽車，除第 4 條規定免徵之車輛，均依本辦法之規定，徵收汽車燃料使用費，所以目前汽車燃料使用費之體制係依照汽車燃料使用費徵收及分配辦法所定辦理課徵。中正大學財經法律研究所財經法組研究生李宣佑
汽燃費之課徵範圍及費率
依據道路交通管理處罰條例第 92 條第 1 項規定車輛分類、汽車牌照申領、異動及管理規定係由交通部會同內政部定之，又道路交通安全規則第 1 條：「本規則依道路交通管理處罰條例第 92 條第 1 項規定訂定之。」，而同規則第 2 條規定汽車係指在道路上不依軌道或電力架設而以原動機行駛之車輛（包括機器腳踏車），同規則第 4 條汽車依其使用目的，分為二類：
1.自用：機關、學校、團體、公司、行號或個人自用而非經營客貨運之車輛。
2.營業：汽車運輸業以經營客貨運為目的之車輛。
汽車燃料使用費徵收及分配辦法第 2 條即規定，凡行駛公路或市區道路之各型汽車，除第 4 條規定免徵之車輛，均依本辦法之規定徵收汽車燃料使用費。其課徵範圍在於各型汽車。
汽車燃料使用費徵收及分配辦法第 3 條規定，汽車燃料使用費按各型汽車每月耗油量及費額，由交通部委任公路總局或委託直轄市政府及其他指定之機關分別代徵之，其費率如下：
1.汽油每公升新台幣 2.5 元。
2.柴油每公升新台幣 1.5 元。
而耗油量係按各型汽車之汽缸總排氣量、行駛里程及使用效率計算之，自用車汽車燃料使用費依據分配辦法第 5 條規定係於每年 7 月 1 次徵收（營業車於每年 3 月、6 月、9 月、12 月分季徵收，機車於每 2 年換發行照時一次徵收 2 年）；由此，汽車燃料使用費課徵之目的在於籌措公路養護、修建及安全管理經費，應是屬於專款專用之金錢給付義務，而目前課徵係採隨車課徵之方式，即依據徵收費率表所訂費率分期課徵，不以每輛汽車每年實際使用燃料之多寡，而是以估計之每輛車每月平均耗油量作為課徵汽車燃料使用費之依據。
現行課徵制度是採隨車課徵之方式，即以車輛種類、使用燃料類別（汽、柴油）及汽缸排氣量來劃分等級，對於同一排氣量之汽車所有人無論開車里程數多寡，每期均負擔相同費額之汽車燃料使用費，無法反映實際使用情形及不符使用者付費之精神。
汽車燃料使用費之定性
汽車燃料使用費之法律屬性究竟屬稅捐、規費、受益費或特別公課？應先了解其課徵體制，所以本章嘗試以汽車燃料使用費課徵法令及實務作業為出發點，歸納其課徵之特徵，釐清與稅捐、規費、受益費與特別公課之異同。實務上大法官會議解釋、行政法院判決及學者之看法並未有一致之見解。從大法官會議釋字第 593 號解釋觀之，其意旨為汽車燃料使用費乃國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第 15 條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權；簡言之，僅係認為汽車燃料使用費是屬非稅公課，但未若釋字第 426 號解釋明確指出空氣污染防制費性質上屬於特別公課，同時亦未利用此機會闡明其與稅捐課徵特徵上之異同。我國有論者認為，汽燃費性質為非稅公課[1]，從公法上強制性、金錢給付、受益關聯性及財政目的等公課課徵之特徵面向上，討論稅捐、規費、受益費及特別公課之差異，其論述雖似傾向汽車燃料使用費歸類為特別公課，但結論僅將汽車燃料使用費排除於稅捐之外，認係非稅公課，仍未明確指明其係為何非稅公課之類型。
非稅公課之憲法基礎
法律保留原則：
釋字第593號解釋理由書明示，雖非稅捐，但仍係國家課予人民之金錢繳納負擔，故其徵收目的、對象、用途均應由法律規定，其由法律授權制定者，亦應符合授權明確性之原則，始無違憲法第 23 條之法律保留原則。由此可見，非稅公課既非稅捐，則在探究其法律保留之問題時，自應以憲法第 23 條作為依據，尚無同法第 19 條稅捐法定主義之適用。
平等原則：
按非稅公課與稅捐最大之不同，在於前者應具有財政收入以外之其他原因，故學理上有稱之為原因者付費制度，而後者則以負擔義務人有負擔能力，即已足夠。基於此一差異，在非稅公課之課徵，尤應注意負擔義務人是否具備他人所無之原因關係，如果欠缺此一要素，該非稅公課之課予即可能因「對於相同之事務，為無合理正當理由之差別待遇」，而違反平等原則。
顧名思義，燃料費課徵的目的是「燃料使用所造成的社會成本」，例如空汙、噪音、碳排放等等；這樣的話，課徵的標準，當然是使用燃料的多寡。例如同樣是1800 c.c. 的汽車，每年使用的汽油（或柴油）量，可能天差地別，如何能一概而論？要衡量使用燃料的多寡，最顯而易見的方式，當然就是燃油的使用量。鄰近的新加坡、日本、韓國，早已實施燃料費隨油徵收多年，因而表面上看來每公升油價高於台灣，但事實上因內含燃料費，對於駕駛人反而更加划算且公平！不會因為持有一台cc數較大的車子，就必須每年固定被課徵高額燃料費，而不計算使用里程多寡（附帶一提，較高引擎排放量的汽車，可能體積較大，使用路權較多，理應負擔較多的稅負，此部份已由較高的牌照稅所負擔，與燃料費實無關聯）。
釋字第 593 號解釋理由書亦指出，汽燃費係為支應公路養護、修建、安全管理之財政需要所開徵，故應以足以反映公路使用量之多寡的方式計徵之，亦即以「用益原則」作為徵收汽燃費之指導原則。
綜上所述，非稅公課與稅捐之憲法基礎，無論在法律保留或平等原則之面向，均有不同。此外，在釋憲實務上，大法官通常係以量能原則以外之其他原則，諸如污染者付費原則、使用者付費原則等，作為國家課徵非稅公課之指導原則。
汽燃費是否為特別公課？
實現公路養護、修建及安全管理之政策目的
汽車燃料使用費之課徵，是國家從人民收入中收取一部分金錢來支應公共任務之經費需求，依據公路法第 27 條第 1 項，及汽車燃料使用費徵收及分配辦法第7 條第 1 項之規定，代徵之汽車燃料使用費，應悉數解繳國庫存款戶，備作公路之養護、修建、安全管理之用，並依市區道路條例之規定分配於市區道路之養護。汽車燃料使用費之課徵係為公路養護、修建及安全管理之財政需要所設置，其目的在於實現完善、安全、四通八達的公路網絡，為享有汽車所有權之利益能獲得最大發揮之主要前提。
依據公路法之規定，汽車燃料使用費顯然並不是為了實現一般公共任務之財政需求所設置，而隨著經濟、人口及車輛不斷增加，公路運輸之重要性與日俱增，且公路建設之特性係屬資本投資，亦即投資資金與產值成正比，為了促進國家經濟發展及建設安全、完善、便利之交通網路，公路建設為國家重要投資項目之一，汽車燃料使用費之課徵即在於取之於車用之於車的公路政策，指定其用途為實現公路之養護、修建、安全管理之特定政策目的。
以汽車所有人為課徵群體
汽車燃料使用費之課徵群體為汽車所有人，依據公路法第 75 條及汽車燃料使用費徵收及分配辦法第 11 條第2 項之規定，為實現公路養護、修建及安全管理之政策任務，係由汽車所有人負擔繳納汽車燃料使用費之義務，並非向一般社會大眾普遍課徵，如未向公路主管機關登記為汽車所有人，則無需繳納汽車燃料使用費，其課徵群體侷限於登記之所有人，有此可明確與一般社會大眾區隔，形成具同質性之群體。
具專款專用之特性
因為汽車所有人為公路使用之最大受益者，公路修建等所需經費如以全體國民繳納之稅捐所負擔，有違全民負擔公平性，且基於稅捐統籌統支之特性，公路修建所需經費勢必排擠其他預算支出，故以補充性原則之下課徵汽車燃料使用費，藉以籌措所需經費。換言之，汽車燃料使用費之課徵款項專用於籌集公路之養護、修建及安全管理之經費，並非統籌統支用以支應國家一般財政需求，其目的在於實現國家特定之公路政策任務。
不具對待給付性
汽車燃料使用費係向汽車所有人課徵以作為公路養護、修建及安全管理之用，雖然公路使用者除汽車以外應包含行人在內，甚至全國人民均直接或間接享 受其利益，但不可否認的，汽車（所有人）為行駛公路之重度使用者，沒有完善之公路設施，汽車之效用幾乎等於零，而且是造成公路損害最主要之加害來源， 並且享用四通八達之公路網路，為屬利益之最大受益者，應無疑問，故汽車所有人應較一般大眾就公路修建、養護及安全管理上，負擔最大之責任，其負擔理由與給付之間具有其特殊之關聯性。而汽車燃料使用費之基礎在於按其各型汽車之汽缸總排氣量、行駛里程及使用效率計算之費額每年（期）定額課徵，再行分配中央及地方機關作為公路養護等經費，其負擔並非基於對汽車所有人之個別特定給付關係，所以汽車所有人個別給付與國家對待給付之間並無直接之關聯，故汽車燃料使用費並不具備對待給付之特性。
為什麼政府遲遲不肯將燃料費隨油徵收的原因？
前述提到，燃料費隨油徵收，不過是口號喊喊而已，最弔詭的是，政府現在減免燃料費達45%的是營業用車，範圍包括「經公路機關核准之汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、及遊覽車客運業」，政府補貼油價、要中油發給加油營業卡、每公升減免達5元的是「公路與市區客運、計程車、載客小船、船舶運送業」，換句話說，使用道路最多的族群，卻能夠享受“道路使用費”減免，然後交通部將之命名為「弱勢族群油價/燃料費補貼措施」，以上行業是否真屬於弱勢族群，或是否要全民以這麼龐大的稅收額來加以補貼，是相當值得討論的事情，箇中原因猜想是政治考量。
便宜的油在海上
我國人民對於近年來油價高漲感到不滿，台灣近年來民生用油確實是維持高漲，然而我國沒產原油也是事實，攤開價格到國際上相比，並非只有台灣如此，台灣是少數高度原油消耗量（約世界第21名），本身不產原油，但油價是全球相對低的國家，究竟從哪裡買到便宜的原油，竟然能提供類似產油國，相對便宜的民生汽油，但更深入研究可以發現，事實上，假的，你的眼睛業障重，台灣汽油的消費者，使用燃料車的綜合成本，其實是相當高且不公平，因為這些成本轉移到「稅」裡面了。
能源政策與世界脫軌
台灣的能源政策其實是相當不公平的制度，例如台灣民眾只要擁有燃料汽機車，都需要繳交燃料費，以汽車排氣量500-8400cc為例，每年必須繳納2160-15720元的燃料費，機車燃料費則是600-3960元，政府燃料費收至少350億台幣，台灣採用按車徵收的模式，和大多數國家採用隨油徵收的模式大不相同，台灣人只要持有車輛，不管有沒有開車，開車里程數不管多少，只要車沒變，燃料費是固定的，按照不同排氣量來徵收燃料費，政府每年至少溢收100億以上稅收，台灣油價補貼政策的錢來自於納稅人，所以肉眼看到的相對低廉油價，其實不是真實價格，還要加上燃料費。假設持有一台2200cc的汽車，燃料費6210元，駕駛人一天開車20公里，一個月600公里，一年7200公里，每公里耗油0.1公升，一年大約是720公升，燃料費等於每公升強制徵收6210÷720=8.625元，如果駕駛人行駛里程數越多，那麼每公升燃料費就會下降，完全不符合使用者付費的原則，開車越少的駕駛人，反而變相負擔更多費用，公共交通較發達的地區，當地人民或許不需要私人交通工具，可以省了這筆支出，但對於公共運輸不發達的地區而言，這些人民不得不持有私人交通工具，還要額外負擔不公平的稅制，而把燃料費修改成隨油徵收的修正法案，到現在還躺在立法院。
台灣的油價供應系統必須回到自由市場機制，當然必要時可以加上政府的適當干預，例如美國的模式，在美國，大多地方購物都需要負擔消費稅，例如加州可能是8%左右，也有稅率高一些的地方，每個州稅率不同，每個消費者購物都會知道繳了多少稅給政府，每種商品的稅率可能不同，人民消費繳稅給政府，政府為人民服務，但燃料汽柴油則有另外的稅率，實際上去查美國的燃料費，美國各州油品稅率如下圖。
美國每州稅率都不同，第一行是美國各州汽油稅，第二行是聯邦稅，統一是每加侖0.184美元，第三行是各州稅加上聯邦稅後的每加侖總稅率，平均是每加侖0.489美元，美國大多數消費者很難直接知道加油時到底繳了多少稅，美國各州政府把加油站的經營權給各家油商，油商們各自制定價格，讓消費者自己選擇，價格完全就是市場機制，當然，為了避免以前石油商們壟斷市場價格的歷史重演，所以美國政府可以在必要時釋放戰備儲油，壓低油價，加入市場競爭，石油業者們自然不敢恣意妄為。
換言之，美國的民間業者和人民加油，採取的主要是自由市場機制，誰的油品質較高，價格符合水準，誰的市占率就高，政府扮演的是背後的黑手，只要油價被聯合壟斷控制，政府就會出來干預市場，如此一來，油價上漲，人民會怪油品供應商，不會認為是政府的責任，油價上漲太嚴重，政府出手，和人民站同一邊，這種機制算是相對較理想的，比政府直接控制油價和貼補能源支出來的更理想，既不會造成政府的負擔，也不會造成政府和人民作對，政府開心抽稅收，坐山觀虎鬥，穩賺稅金，業者會顧及品質和售價，才能在自由競爭市場存活，消費者也有更多自由選擇的機會，美國的消費者，消耗汽柴油越多，繳的稅越多，但是在台灣，反正消費多少汽柴油都是繳相對應的燃料費，消費越多，燃料費負擔反而減少，而油價要不要補貼，政府都是從人民手中拿錢，差別只是直接從口袋或是間接從稅收拿錢，有違租稅平等原則。
日本的牌照稅就是以500 C.C.為一個等級，而燃料費則是隨油徵收，燃油裡面有包含燃料費和地方道路稅(用於道路養護)，所以汽油、柴油比台灣尚未加上稅前貴。地方揮発油税(ちほうきはつゆぜい)：根據日本地方汽油稅第一條，日本汽油售價包含2種稅金，燃料費與地方道路稅，地方汽油稅為將財源轉讓給地方自治團體為目的而針對汽油所課徵的稅金，是屬於地方轉讓稅 。
英國則是以二氧化碳排放量界定，如果以二氧化碳排放量為牌照稅的標準，這樣子可以逼迫全世界各家車廠，研發燃料燃燒效率越高的引擎，因為燃料燃燒效率越高，燃料使用的越少，油錢就支出越少，二氧化碳排放量越低。
總而言之，以排氣量作為單純燃料費徵收之標準正如同以排氣量作為機場接送車輛限制，早已過時，現在渦輪車、油電車滿街跑，所帶出的使用效率也遠遠勝於NA車，就燃油經濟性、碳排放量上考量，也有必要重新檢視燃料費之課徵，燃料費以持有車輛作為課徵之客體其為一財產稅，惟其計算稅額之方法卻以汽缸總排氣量作為標準，不以財產價值做為標準，似有為平等原則之嫌。
過時的能源政策
台灣的燃料費政策非常特別，有於多數國家燃料費採取量能課稅原則，我國政府走自己的路，每一台車只分CC數大小、無論使用多少油，都採取同價格課稅。而在這種設算的概念下，使得台灣的燃料費不但每年可以課到350億的巨大金額，更溢收至少100億以上。是否每次的燃料費隨油徵收，都如同轉型正義、白色恐怖一般，明明有實際上做的必要，卻都淪為選舉自助餐，淪為空談。在實務上，基於政府維持油價補貼政策的考量，儘管補貼的是營業用車，但在害怕失去這麼龐大稅基的前提下，要政府放下燃料費這塊大餅恐怕有實際上的困難。
結語
燃料費或應採取隨油徵收，如同空汙法，回歸使用者付費模式，將有效減少空氣污染與碳排放，同時符合量能課稅原則。台灣目前的人均碳排放量是全球第一！除了許多高污染工業之外，大量的汽機車也難辭其咎，而燃料費這種打混仗的徵收方式，就是導致汽機車污染高居不下的主因之一。如果燃料費改為隨油徵收，勢必使得大量使用燃料，因而製造大量污染與碳排放的汽機車，受到成本提升的壓力，而開始設法減少燃料使用，從而減少空汙與碳排。這必帶來更好的空氣品質與低碳環境。
[1] 黃俊杰，財政憲法，元照出版，2005年3月。